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六大建议破解未来我国文化产业政策发展问题

2019-08-14
六大建议破解未来我国文化产业政策发展问题

六大建议破解未来我国文化产业政策发展问题

时 间:2019年08月14日 22:23

详细介绍

  年中央提出完善文化产业政策以来,我国文化产业政策从无到有再到初成体系、不断完善,在引导产业发展方向、优化产业发展环境、规范文化市场秩序、促进文化资源有效配置等方面发挥着越来越重要的作用,但也存在着政策之间协调性、系统性不强,政策体系不够健全;政策执行监管不严、缺乏绩效评估;部分政策设计不周密、政策效果不佳,政策的公平性仍有待提高等问题。针对这些问题,国家行政学院文化政策与管理研究中心对未来我国文化产业政策发展提出六方面建议,即坚持以培育文化市场为核心、加快文化产业立法、重视与公共文化服务政策配套、增强文化产业政策与一般产业政策的协调性、促进政策制定过程的开放透明公开、强化政策程序性保障。

  党的十六大以来,我国文化产业政策在价值取向上经历了从组建文化集团到重塑国有文化市场主体,从促增长、扩规模到调结构、保质量的转变,这种价值取向在当时有一定的合理性,但忽视了培育文化市场这个核心问题,导致我国文化市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题一直存在。完善文化产业政策就要以市场为导向,以建立健全现代文化市场体系为核心,重点解决以下三个问题。

  首先,大力促进公平竞争。当前,我国文化产业领域还存在政府对市场主体区别对待、人为破坏竞争规则的现象,尤其是对国有文化企业提供过度扶持保护和设置行业壁垒的问题还普遍存在。实际上,目前我国文化市场已经“超越短缺”,政府无需对企业过度保护,未来文化产业政策制定的重点,是要冲破基于部门行业的壁垒和固守地方利益的行政管辖壁垒,放开文化市场的自由准入和退出,放开文化企业的自由竞争和兼并重组。同时,要坚持对公有和非公有制文化企业一视同仁,推动实现二者之间的权利平等、机会平等、规则平等,打造公平竞争的市场环境。

  其次,加强文化市场支撑体系建设。建立公平的市场竞争秩序是要解决“政府越位”,而建立市场支撑体系则是要弥补“政府缺位”。市场支撑体系不健全是我国文化产业发展的短板之一。因此,今后完善文化产业政策,就要在加强文化市场支撑体系建设上下功夫,通过促进文化要素市场建设、加快市场信用体系建设、健全市场监管体系和完善知识产权保护、文化人才教育与培养等市场配套服务机制建设,推进文化市场支撑体系的完善。

  第三,促进文化消费。文化消费在现代文化市场体系建设中居于龙头地位,是文化市场繁荣的基础。文化产业政策要通过消费结构和水平的不断调整提升,促进文化产品和服务的创新发展和转型升级。未来我国文化产业发展的核心支撑在于扩大内需,真正的产业驱动力,即公众的文化消费需求尚未完全得以开发,文化消费习惯也未形成,因此,需要政府通过政策培育公众文化消费意识、引导居民文化消费,为公众文化消费创造适宜的条件,让公众乐于、敢于、善于消费。

  当前,我国文化管理以行政管理方式为主,主要依赖发、领导批示、试点引路、靠典型事件决策等方式。文化产业政策制定也存在类似问题,影响了政策的可执行力和可预期性。

  因此,今后完善文化产业政策,首先要树立法治意识。政府在制定文化产业政策时需要尊重法律权威,履行法律所赋予的职能,法无明文授权的领域则禁止进入。其次要大力推动基本文化法律建设。该由法律规范的领域不能长期依靠政策调控,已成型的政策该上升为法律的要上升为法律。要加快《文化产业促进法》、《图书馆法》、《出版法》、《电影法》、《文化市场管理法》等文化产业基本法的立法进程。第三,在目前党委和政府共同主导文化产业发展的现实情况下,要推动法律法规与党的规章的协调统一。党委同样不能任意出台政策与法律法规相违背。最后,对于各类政策的出台要有严格的程序性限制和效力层次划定。要明确划分政策的中央事权和地方事权,政策制定不能越级越位,中央和地方政策的出台实施均要遵循政府规范性文件的审查标准,做到依法行政、合法有据、公开透明。

  在传统文化管理思想中,文化事业与文化产业之间泾渭分明,而实际上在市场经济条件下,文化事业与文化产业既有不同点,也有共同点,两者不存在无法逾越的鸿沟。公益性文化事业需要重视开拓市场,经营性文化产业也要重视公共价值,两者并不相互排斥。只有经济和社会效益都得到体现,文化产品才能实现价值最大化。

  但是,当前文化产业与文化事业特别是公共文化服务体系建设“两张皮”的现象还普遍存在,两方面的政策衔接配套不足。因此,今后在文化产业政策制定上要破除陈规,将产业发展与公共文化服务体系建设有机结合。一方面,在公共文化服务体系政策制定上,要强化产业思维。转变公共文化产品和服务的供给模式,由“包办”走向“引导”,形成政府资金引导、政策鼓励扶持、社会主体广泛参与的公共文化服务供给格局,引入竞争机制,提高社会力量参与公共文化服务建设的积极性,形成公共文化服务体系建设与文化产业相互促进、相互扶持的良性循环机制。另一方面,在文化产业政策制定上,也要强化事业思维。要坚持两种属性、两个效益、两个目标,在强调产业价值和经济效益的同时,强调文化产业在传承文化、价值引领、愉悦身心特别是培育和践行社会主义核心价值观方面的人文价值和功能。

  文化产业是一种的特殊的产业,既具有国民经济一般产业的属性和功能,也有文化自身的属性和功能,在遵循文化自身发展规律和要求的同时,也要体现国民经济一般产业发展的规律和要求,尤其是文化产业政策要注重于一般产业政策衔接配套,体现国民经济宏观调控、市场监管的一致性。但是,受多种原因影响,当前文化产业政策与一般产业政策一直未能有效融合,导致文化产业处于小文化的自我封闭的状态。

  今后,在文化产业政策制定上必须全面考虑文化产业与其他产业之间的关系,在政策制定规划上要形成文化经济的战略思维,坚持“大文化”的整体发展思路。要适应目前文化与科技等相关产业融合发展趋势,通过产业政策创造条件,形成多产业链条,充分发挥文化创意在赋予其他产业、产品文化内涵而间接创造价值上的作用,形成关联带动效应,最大限度的影响带动其他产业的发展。通过制定政策鼓励文化产业与相关成熟产业接轨,形成与其相匹配的经济规模,发挥后发优势,与之实现联动发展,形成规模经济效应,提升产业发展水平和素质。要加强宣传文化部门与相关部门之间的沟通协作,突破文化产业仅是宣传文化部门热衷推动而综合经济部门却积极性不高的发展瓶颈,推动相关部门在其他产业政策制定过程中,将与文化产业的发展关系纳入考量,形成相互衔接、联通合作、配合无间的产业政策体系,将文化产业发展由部门推动上升为全社会推动。

  目前在文化产业政策制定过程的开放、透明、公开方面依然存在一些需要改进的地方。因此,在文化产业政策过程中要注重广泛征求公众意见,注重开放透明公开。在政策起草过程中积极引入非利益攸关方加入,确保政策制定的客观性和公正性;在政策讨论阶段,在符合相关保密规定的情况下,应考虑适时举办公开的政策听证会听取包括政策服务对象、基层政府部门和社会公众等在内的各方意见,确保政策的科学性和可行性。政策制定完成后,在综合考虑政策实行范围和不违反相应法律法规的前提下,应当及时向社会公开政策内容,并由相关政策制定主体做好相应的政策解读和执行信息公开。政策执行过程中,在允许的范围内,要扩大执行主体范围,引入协会、中介组织等社会力量参与,尊重行业自治。在政策效果评估中,建立公正高效的政策绩效评估体系,着力改变目前重制定、轻评估的现状。要重视政策终结,进一步推动整体产业政策体系的“立、改、废”,形成政策调整退出机制,促进文化产业政策体系自身的“新陈代谢”,更好地发挥其服务产业发展、助推产业升级的宏观调控作用。

  现在很多文化产业政策之所以影响不大,效率不高,一个重要的原因就是政策程序性保障不得力。因此未来的文化产业政策需要完善以下三方面程序保障。

  第一,夯实基础。在文化产业政策制定之前要做好充分的调研和数据搜集工作。重点解决现有的文化产业统计制度和监测体系滞后于产业发展的问题,对于尚未建立起独立的统计监测体系的行业,要尽快建立、完善产业统计指标体系和统计制度。同时,为进一步提升文化产业政策的时效性和适用性,要形成相对有效的动态数据监测体系,及时反映阶段性政策效果,为政策调整提供依据。

  第二,注重综合协调。目前我国文化产业政策的制定、执行和监督牵涉多个部门,而且产业政策的制定主体和实施主体存在分离。为此,在政策制定过程中必须将可能涉及的执行部门尽可能纳入,加强部门间的信息沟通与协调,防止政策偏向某一方利益诉求或执行责任不明,影响政策公平性和可行性。要进行多方协调,减少政策执行阻力。政策颁布过程中,要考虑执行主体的多样性,尽量以政府(如国务院、北京市人民政府)名义或部门联合发文形式,提升政策本身的权威性,强化对执行主体的约束。

  第三,要体现灵活多样。首先,要强化政策体系观念,既要有宏观规划导向类政策,也要有具体部署落实类政策;既要有针对文化产业整体发展政策,也要有单独产业门类扶持政策;既要有整体普惠类政策,也要有针对单一主体的特惠类政策。其次,在政策调节手段上要拓展思路。在扶持类政策上,要综合运用财政、土地、税收、金融等多种手段,引导为主,投入为辅;在管理类政策上,要加强司法与行政手段的相互结合与配合,形成社会综合治理机制。再次,在政策形式上要量体裁衣。要选取适合并有利于政策推进执行的颁布形式。对于具体政策,考虑到政策对象、执行主体和时效性等因素,完全可以采取部门规章的形式确保政策尽快出台并发挥作用;而综合性、长期性和宏观性较强的政策,则考虑用更高层次,提升权威性并获得更多部门支持。

  (作者:祁述裕,国家行政学院社会和文化教研部主任、博导、教授;曹伟,中宣部全国宣传干部学院副处长、国家行政学院博士生;纪芬叶,河北行政学院讲师,国家行政学院博士生;孙博,北京市文化局研究室工作人员、国家行政学院博士生)

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