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公共政策规划中的伦理失范与治理

2019-08-24
公共政策规划中的伦理失范与治理

公共政策规划中的伦理失范与治理

时 间:2019年08月24日 21:32

详细介绍

  [基金项目]河北省社会科学基金项目“提速河北省文化产业发展的公共政策工具研究”(HB15GL064)

  [作者简介]王春城(1981-),男,河北易县人,河北师范大学公共管理学院副教授,主要研究方向为公共政策与绩效评估;赵小兰(1968-),女,河北遵化人,河北师范大学公共管理学院院长、教授,主要研究方向为公共伦理。

  伦理是公共政策的价值基础,同时也是公共政策的内在诉求。公共政策伦理是公共政策发挥其规范功能的重要保证,加强政策伦理建设是实现政策价值、改进政策质量、提升政策水平的重要途径。公共政策规划是政策制定的核心环节,在政策规划过程中,规划活动本身的性质和特征决定了政策行动者行为存在背离公共性价值的可能性,存在着政策规划的结果——政策方案与决策违背政策伦理规范的现实风险。因此,从政策规划环节来探寻公共政策伦理建设的现实举措是加强公共政策伦理建设的重要切入点与突破口。本文从“公共性”作为政策伦理的逻辑起点出发,揭示了政策规划活动中伦理失范的主要表现与成因,在此基础上提出具体的治理对策。

  公共政策的公共性是指公共政策诸要素在公共政策运行过程中表现出来的公有性、公益性、公治性、公享性、公平性、公正性和公开性等“公共”性质的统称。[1]公共性是公共政策运行的出发点和归宿,是评判一切公共政策的基准价值。“公共性本身就是一种伦理价值”,[2]进而成为政策伦理的基本理念与核心精神。作为公共政策伦理的逻辑起点,公共性集中体现在上述诸多方面中的公正性和公平性两大价值当中,它们构成政策伦理的根本规定性。

  公正性集中反映在公共政策整体的合法性上。作为系统或公共权力机构分配、协调和平衡公共利益的重要途径与基本手段,任何公共政策要想获得公众接受并在实际生活中发挥其应有的作用,就必须从形式到内容都是合法的。所谓形式的合法,是指公共政策的制定、执行、评估必须是法定主体按照法定程序进行的活动;所谓内容的合法,是指公共政策所规定的行为准则、所实行的计划措施,能使公众利益得到协调、平衡,符合多数人的、长远的利益要求,能被公众认可和接受。[3]公正性和合法性是一个硬币的两面:没有公正性,合法性也就失去了其伦理价值基础;没有合法性,公正性更是无从谈起,公共政策也就会因此丧失其存在的基础和运行的保障。

  公平性是政府在社会利益的调节分配中,必须坚持的政策价值导向。公共政策的本质在于分配社会利益,协调相关利益方关系,弥补市场机制的不足,确保利益分配的公平性。[4]公共政策因具有利益协调的功能,成为保证社会健康良性运行的重要工具和手段。相反,如果公共政策在现实生活中存在某种程度上的价值缺失和偏差,就会激发各种社会矛盾,引发诸多社会问题。政府作为重要的社会治理主体,其公共政策的价值取向不可避免地会对整个社会的价值取向产生影响,当前社会不和谐现象的存在很大程度上就是由于政策的价值取向有失公平,造成了社会的失衡。[5]

  公共性是公共政策的基本价值,公共政策应当符合公共性的目的,体现公共性的要求,实现公共性的效果。公共性应是贯穿于公共政策始终并深入其灵魂的应然属性,作为公共政策伦理的逻辑根基。这是因为:

  一方面,公共政策的目的和效果要体现公共性的伦理价值。公共政策是服务于公共利益的政府产品,因而其本质应是社会公共利益的集中体现,这就决定了公共政策必须具有“公共性”,反映社会当中大多数人的利益要求。从公共服务理论出发来理解,其公共性建立在政府对公民权以及公共利益的维护上。从其功能上来看,公共政策最终所要达到的效果是最大限度的公共利益,这是其根本使命。因此,从静态角度来看,公共政策是服务于公众的,其所追求的结果亦是公共利益的最大化。可见,公共政策的目的和结果均决定了公共政策在性质和本质上的公共性,公共性是其基本伦理价值。

  另一方面,公共政策的活动过程要体现公共性的伦理精神。公共政策制定的初衷是配置公共资源实现公共利益,公共政策执行就是采取各种措施实现公共利益的过程,而公共政策评估则是评价其是否达到公共利益初衷的过程。因此,从公共政策的全过程来看,公共政策就是在公共领域中围绕公共性而展开的一系列集体行动与组织活动的总和。因此,从动态角度来看,公共政策的初衷、过程与评估均体现了公共政策的公共性,公共性是人们对公共政策活动及其效果的基本期待和预设,是公共政策的本质属性、公共政策活动的应然状态、公共政策伦理的价值依归。

  公共政策规划是公共政策的核心环节。一般而言,政策规划是指为解决公共政策问题,实现一定的政策价值与目标而由政府或者其他政策参与主体提出的各种行动方案的行为总和。[6]按照美国学者琼斯和我国学者陈振明等人的概括,政策规划活动具备如下主要特征:政策规划的目的是为了解决既定的政策问题,在确定政策问题的基础上研究分析解决方案;政策规划的基本内容是方案设计、方案比较和方案择优,即制定若干的政策方案并从中选择最优的解决方案;政策规划既是一种研究活动又是一种行为,即要依赖于主体的政策决策行为与方案设计的研究。[7]政策规划主体不必局限于一批主体,一般应具有多样性,多种政策规划主体竞争提议效果会更好;政策规划过程具有高度复杂性,可能在对问题没有清晰的定义或者在没有与相关的利益群体充分接触的情况下完成,还有任何一个提议如果没有赢得足够的支持,那么将会用很长的时间来反复规划;那些在任何层次的规划过程中落败的人,往往能提出若干个观点;规划过程从来就不是中立,也不会有中庸的结果。[8]

  政策规划的上述特征决定了政策规划方案制定与选择的复杂性,无论是性还是科学性都比其他环节更显著。特别是众多的政策规划主体与政策方案设计,难以保证所有的政策规划者都是从公共利益出发,也就很难确定由这些政策规划者提出来的政策方案设计是否体现“公共性”,因此在政策规划的过程中更要秉持伦理精神,把“公共性”贯穿于公共政策规划的全过程。

  政策规划作为整个政策过程中最为复杂的一个阶段,政策规划活动的性质本身蕴含了一定的空间,为政策行动者不正当地干预政策制定提供了温床,在此情况下,一旦政策行动者的自利动机或价值偏颇凌驾于公共性规范之上,政策伦理失范就会应运而生并造成不良后果。

  概括起来,在公共政策规划的各个环节当中,主要存在如下三种导致公共政策偏离其伦理规范情形,其表现和成因分析如下:

  实践证明,一个效果明显而非正义的政策往往会比一个无效的政策带来的后果会更加惨重,因此,包含了特定价值取向的政策目标便显得尤为重要,它必须以维护、发展和实现公共利益为最终目的。然而,现实生活中却存在着大量的政策目标严重地偏离其公共性的现象。公共政策目标的公共性偏离,主要体现在两个方面:

  首先,由于缺少相关利益群体的参与,导致目标设定的不公平性。例如,政策目标在确立时仅仅考虑当前的短期利益而忽视长远的可持续发展,造成对未来人与后代的利益的疏忽,没有达到“前人栽树,后人乘凉”的政策效果,是代际之间不公平的显著体现。这是由于当前各种技术与能力条件的限制,或者某一利益群体代表的缺失,使得政策目标难以达到科学合理的界定,从而忽视了这些群体的利益,形成了政策目标的不公正。

  其次,由于存在地方自利性,导致目标设定的非公正性。政策目标设定作为系统性的政策规划的一部分,它是由一系列的政策子目标所构成的。从理论上来说,政策总目标应该是代表公共利益取向的,其政策子目标也应与总目标相匹配,符合并体现公共利益的要求。然而在现实情况中,由于自利性与狭隘性的限制,有些政府的职能部门或者其下属单位在制定政策子目标时奉行地方本位主义和地方保护主义,总是会将本部门或本地区的利益最大限度地融入到政策目标制定中,甚至是追求自身利益的最大化,因此这种政策子目标背离总目标,偏离公共利益,会造成政策内容的畸形发展,产生非正义的不利影响。

  政策方案的设计与择优,是为解决既定的政策问题找到切实可行的具体行动方案,设计政策方案的目的在于提供可供选择的方案,最终确定一种最优的公共政策。然而,由于政策制定者价值观的不同,社会地位和知识能力构成的不同,他们对于同一个政策方案的判断也就存在着差异,难以保证选择最符合公共性的政策方案。这主要表现在:

  1.非政府主体发挥的作用不充分,影响政策方案的质量。政府主体在设计与选择方案时常常会按照自己想要达到的政策效果来确定符合自身判断的政策方案,从而忽视其他主体特别是广大民众的呼声,形成政策价值和伦理规范的偏离。造成这种情况的原因是多方面的,主要是体制的不健全与民众参政意识的缺乏,包括民众有序参与机制不完善、参与政策方案设计与选择过程的渠道不畅通、相关的法律法规不健全、部分民众自身的参与技能不高,均会导致民众的利益诉求难以在公共政策方案设计与择优中得以充分体现,这也是当前民众对听证制度不满的重要原因。目前政府出台某项政策时,常会采取这一流程,但听证制度却存在形式化的问题,往往是“听而不证”,没有充分重视与利用线.政府主体谋求所谓政绩,破坏了公共利益。各地政府“跟风”现象严重,为了政绩而忽视实际情况。我国各地自然资源、经济发展条件和文化传统存在着显著不同,所以在制定政策方案的时候就要从各地实际情况出发,要发挥本地区的优势产业,扬长避短,找到适合本地区发展的方向并相应地进行政策引导与政策支持。改革开放以来,招商引资成为地方政府拉动当地经济增长的重头戏。招商引资需要优惠政策,不少地方政府为了吸引资金搞活本地经济,展开了优惠政策的拼,甚至为了实现政绩而不顾当地的实际情况,上马了一批形象工程、烂尾工程、低效率工程等。这无疑是对政策方案设计与选择规范背道而驰,政府部门领导者为了个人利益,或者说为了升官发财,利用手里的权力,公然破坏公共利益,使政策设计严重违背了公共性。[9]

  3. 政策方案设计缺乏标准,导致政策方案非规范化。尽管信息化时代已经到来,信息传播的深度与宽度日益增加,但政府部门在制定政策方案时还经常是依靠决策者的经验之谈,形成经验主义与教条主义,缺乏权变的科学方法。比如政府办公地点的选址,一些地方政府没有经过准确的、科学的实地调查就妄下断论,自认为政府办公地点转移到哪儿就能带动此处的经济、、文化、教育等各方面的发展,可是实际情况往往相反。在政策方案的选择中要面临价值标准的选择,也就是要明确选择的该政策方案在实施以后的作用效果和积极意义等方面,这就要求在政策方案选择时要从全局利益、公共利益、社会效益、可持续影响、公众满意度等出发,符合客观实际。然而在具体操作中,相关机构并没有制定出统一的标准,这就给了有私心的政策行动者钻体制空子的机会,既然没有统一的标准,也没有相应的规范,那么他们就会依据个人喜好来选择政策方案,容易形成政策伦理的偏离与失范。

  在选定的政策方案实施之前,讨论和评价既定方案在法律、、经济、技术、伦理、环境上的可行性,分析其可能潜在的政策效果,包括积极影响与消极影响,并要为消极作用找到合理的解释与应对措施,为本政策方案的顺利实行准备理论上的支持。这就需要论证者掌握大量的信息数据,运用定量与定性的分析方法,研究各类政策方案所需的各种资源条件、实施障碍及障碍的破除方法,从而确定最优方案。由于利益导致的偏差,使政策行动者会选择使自己或者所代表的利益集团的政策获利,或者采取政策廉价化,即只选择使某些团体或个人能够以更小的代价获取所需物品或服务的政策方案;或者是政策优惠化,即有意选择那些能给某些个人或团体以一定优惠的政策方案;或者是政策分割化,就是将利益在几个团体间按照一定的比例进行分配。这些方式在政策方案可行性论证时都会有意无意的进行“放水”,不去关注此项政策方案信息掌握是否完全、技术手段是否过关、价值取向是否公平与公正,导致目前政策方案可行性论证行为的不规范,就好像是走过场,论证报告也就仅仅是一纸空文,没有发挥实质性作用。相关部门也不会进行有关信息的公开,公民也就无法行使监督权力,使得某些公共政策的公共性受到影响。

  随着我国改革开放的不断深化,经济转轨与社会转型进入深水区,利益分配问题越来越受到人们的重视。作为整合与分配利益资源的公共政策来说,如何制定出符合各方利益诉求的政策方案并促进社会发展就成为重中之重。政策方案设计是政策制定的中心环节,根据上文所分析的政策方案规划的伦理失范问题及原因,找到相应的解决方案以尽可能地减少政策在正式实施前的不利因素,以保证公共政策的科学合理有效,是目前亟待研究和解决的现实问题。

  一个好的政策规划者,是保证方案规划顺利进行的重要条件。规划者在规划过程中所做出的努力应该代表的是广大社会公众的共同利益和整个社会的公共利益,是自身不可抗拒的为人民服务的历史使命。因此一个优秀的政策规划者不仅要具备较高的专业素质,也就是专业的信息搜集与分析能力、果敢的决断能力、全面的规划能力等等,更应具有良好的道德价值观念,要将公共利益放在首位,树立为公众服务的执业理念,如此才能在解决利益冲突时有效地维护公共利益。要实现这一点,就需要定期组织政策规划者参加专业技能与思想道德培训,努力提高自身能力与素质。同时要明确责任,使政策规划过程中的责任标准化,制定具体的工作目标和政策规划的考核指标,落实到具体的个人,防止相互推诿造成的政策规划工作偏离伦理规范的情况。

  政府部门要发挥主导作用,树立公共利益的价值取向与目标,合理优化调整政策规划的主体构成,引导各主体充分发挥主观能动性,实现自身效能的最大化。立法部门要在法律法规的制定中保持独立,严肃法律权威性,运用专业的法律素养来考证相关政策方案的设计与选择。利益集团与第三部门等非政府组织要积极发挥本团体的独特优势与作用,合理利用行政管理部门的分权或授权,在政策方案调研与分析方面发挥创造性的力量,为政府分析政策问题、设计政策方案提供科学依据。政策分析家在政策方案的规划中掌握丰富的理论知识,对政策方案的设计过程更加清楚了解,并且立场更加中立,更有利于政策方案的公平与公正性,所以要充分发挥这个咨询群体的建设性作用。另外特别重要的公民群体,其具有双重角色,既是政策方案规划的主体又是政策实施的客体,因此公民在政策方案的规划中更具有发言权。一方面要发挥公众的监督质询作用,就是将整个政策方案的制定过程全部置于民众的视线之下,实行政务信息公开,提高公民对政策方案的认知程度,从而有利于获取民众支持,保证政策顺利实施;另一方面,公众有权指出政策方案规划过程中出现的问题,并有权要求政府部门进行纠正,积极对政策方案设计的信息进行反馈,这就要求相关部门畅通沟通渠道,利用官方微博、网站等媒介平台,积极与公众互动并倾听公众的声音。

  政策方案设计中的价值偏离与伦理失范问题的出现,很大程度上是因为政策方案设计过程中程序性与规范性的缺失,因此需要确定规范的政策方案设计流程,并且严格按照规定的程序实行政策规划,保证政策方案设计的各个环节程序井然有序。可以从以下几个方面入手:

  一是确认公共政策问题,主要包括将政策问题公之于众,听取各方意见与建议,进而从多方面考虑政策问题的可行性,确认政策问题,并对既定问题进行深入研究,分析此问题可能带来的派生问题,最后整合概括政策问题。

  二是对政策目标进行论证,类似于政策问题的确认,要先将所有的政策目标向社会公布,听取相关主体的意见对目标进行改进,然后考虑目标设定的相关环境影响,特别是地区间与产业间的相互作用,最后还要分析政策目标的设定可能出现的新问题,准备备选方案。

  三是政策方案的设计过程,在创新性与系统性原则的指导下,依据既定的政策目标设定政策方案的轮廓与细节,主要包括制定出每一路径选择的行动方案与原则并进行筛选,分析出每一轮廓方案的实行可能面临的障碍并加以解决,预测每一行动方案的成本与收益,最后量化每一方案的实施程度、所需资源、时限要求和方法落实。[10]

  四是对政策方案进行评估与调整,从政策问题与政策目标的角度、方案可行性角度以及经济学角度等方面出发分析研究政策方案制定是否达到以上要求,最后根据评估中发现的问题进行调整。

  五是出台政策方案的详细说明,由于不同群体的知识构成不同,受教育程度不同,所以需要相关部门在出台公共政策时要对于政策方案的整体与细节进行详细的说明,便于公众理解,也有利于避免政府的“暗箱操作”,防止政策规范的偏离。

  政策规划的外部运行机制的完善主要包括信息公开制度的完善、外部监督机制的完善、问责制度的完善。信息公开制度要求政府对政策规划过程的相关信息合法地向公众发布,尤其注重利用网络等新兴媒体,这不仅有利于公众获知政策信息,提出观点看法,也有利于政府制定政策方案的科学性;外部监督机制的建立,要求对政策设计过程是否公开、未被通过的方案是否进入了下一环节、社会团体权力的独立性是否受到影响、政府部门是否允许非政府主体参与政策规划等方面进行等全方面监督;建立权力问责制度,打破政策规划主体的侥幸心理,健全相应的法律法规,运用权威性的强制力量追究相关政策行动者的责任,要求设计主体严格按照既定的目标与原则行事,特别是信息公开、主体构成等方面,对导致公共政策伦理失范的行为进行严厉惩处。

  总之,政策规划活动是整个公共政策过程的核心环节,它既是政策问题建构和政策价值确立之后的承接性环节,又是后续的政策执行、政策监控、政策评估、政策调整乃至政策终结环节的基础性环节。政策规划活动与其他各个环节之间关联的密切性及其在这一密切关联中的中心地位,决定了该环节是促进政策价值实现、维护政策伦理规范的“关节”。要保证伦理根基的公共政策的公共性,就必须完善政策规划活动,对其中的伦理失范风险保持密切关注与及时矫正。

  [1]秦龙,张曙丽.公共政策的非公共性及其克服[J].行政论坛,2009,(4):42-45.

  [3]陈潭.公共性:公共政策分析的一般范式[J].湖南师范大学社会科学学报,2002,(7):46-50.

  [4]曾友中.新农村建设视野下的公共政策的公平性研究[J].科技经济市场,2007,(10):37-38.

  [5]周云峰,管淞凝.公共政策的公平性研究——共政策的公平性与和谐社会的构建[J].清江论坛,2008,(3):45-48.

  [9]庞道晶.当前我国公共政策方案设计中存在的问题及对策[D].黑龙江大学,2007.13-14.

  [10]王曙光,李维新,金菊.公共政策学[M].北京:经济科学出版社,2008.124-146.

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