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从程序性管制走向监管型治理:法德两国公立高校与政府关系变革的法律透视

2019-09-04
从程序性管制走向监管型治理:法德两国公立高校与政府关系变革的法律透视

从程序性管制走向监管型治理:法德两国公立高校与政府关系变革的法律透视

时 间:2019年09月04日 04:28

详细介绍

  对于法德两国而言,如何在强调绩效责任与公共利益的同时,保障学术自由与学术自治不受侵害,显得尤为紧迫。

  作者简介:姚荣,1990年生,男,江苏泰州人,南京师范大学教育科学学院讲师,管理学博士,主要从事教育法律与政策、高等教育组织与管理研究。江苏 南京 210097

  内容提要:传统上,法国与德国公立高校与政府的关系分别被置于公务分权与间接行政的理论框架之下。鉴于学术自由基本权保障的逻辑起点,政府对高校的监督,往往以法律监督为主,以专业监督为辅。然而,在“巨细靡遗”的高等教育法律规定的影响下,公立高校自治权也面临着被“掏空”的风险。同时,法律一致性原则也使得高等教育变革变得异常困难。国家对公立高校进行“程序性管制”的局限,开始受到广泛的责难与抨击。20世纪80年代以来,受新公共管理运动的影响,传统的行政法治主义原理逐渐被新行政法的纲领与教义所取代。通过框架性立法、国家与大学的合同关系以及高等教育质量保障体系等变革举措,法德两国公立高校与政府的关系开始从程序性管制向监管型治理转变。然而,这种转变也蕴含着一系列治理风险。一方面,新型规制空间与控制权的创设,使法律监督与专业监督的界限模糊,学术自由的基本权保障面临危机。另一方面,大学内部管理自治权的强化,可能对学术自治构成威胁。对于法德两国而言,如何在强调绩效责任与公共利益的同时,保障学术自由与学术自治不受侵害,显得尤为紧迫。

  标题注释:全国教育科学规划2018年度国家青年课题“高等教育质量保障的法律规制研究”(CIA180271)。

  以法国与德国为代表的欧陆国家高等教育系统,与“盎格鲁-撒克逊”传统的国家和地区存在截然不同的规制传统与治理理念。一方面,法国与德国将高等教育视为公共服务体系的重要组成部分,高校往往具有公法人的法律地位并受到国家的法律监督乃至专业监督;另一方面,源于中世纪的自治传统以及学术自由基本权利的宪法保障,为国家监督介入高校设置了界限。据此,法国与德国公立高校与政府关系的变革,始终受到这种公法传统的影响与支配。

  传统上,法德两国的公立高校与政府之间的关系,分别受到公务分权理论与间接行政理论的支配与影响。在德国,“高等学校被认为是州的间接行政的承担者”[1]。当其作为国家机构或公法设施时,须执行国家委办的政府事务,并接受政府的专业监督或合理性监督。具体而言,根据德国公法释义学的经典思路,涉及国家与大学关系的事务被划分为纯粹学术事项、国家与大学协办事项、国家委办事项三类。[2]在事务类型划分的基础上,根据所涉及事务领域的属性来界定大学自治的强度,或者更准确地说,界定大学被容许独立于国家干预的程度。一方面,当大学履行国家“委办事项”(包括人事、预算、医疗等)时,国家不仅可对其进行法律监督,亦可对大学实施专业监督(又称合目的性或合理性监督)。此时,大学实际上被视为公营造物,缺乏完整的法利能力。另一方面,当大学作为自治性行政主体,完成自治固有事项时,国家则仅能对其进行合法性监督。[3]

  在法国,类似的状况也长期存在。通常而言,公立高校与政府之间的关系总体上被置于公务分权的框架下。在1968年之前,法国公立高校被界定为行政性公务法人。它与其他一些特殊的公共机构一样,被认为承担着一些不同于普遍行政事务的职能。自1968年以后,公立高校所承担的公务开始与其他公共机构分离。1968年教育法改革,确立了“大学组织机构的自治性,既体现为实施高等教育公共服务的自治性,也体现为实施大学政策的自治性”。值得指出的是,尽管1968年《高等教育方向指导法》赋予其独立的法人地位,但是政府对高等学校的“细节管制”(detailed regulation)与“中央计划”(central plan)传统尚未根本改变。此后,1984年1月26日颁布的法律将大学定义为“科学、文化、技术类事业组织”(etablissement public à caractère scientifique,culturel et professionnel),从而使大学具有了独立的法律人格,由其内部选举产生的委员会实施自我管理。当前,国家对高等教育的管理主要由中央政府直接实施,且挂靠在巴黎的各个部委之下。具体而言,大学职称评审以及学位授予等事项①,受到中央政府下属各类委员会(如教授遴选委员会)的管制。除此之外,在涉及教师自治乃至教授自治的学术“核心范畴”(如教师招聘、学业评价),法国政府则保持高度谦抑。[4]概言之,法国高等教育系统具有较强的中央集权的特征,高等教育的发展通常是国家有目标干预的结果,同时,它在很大程度上也受学术共同体的控制。有影响力的教师代表传统上培育了和教育部之间的紧密联系,充当了国家和学术界之间的纽带。[5]

  显然,法德两国公立高校与政府的关系,均表现出一种特殊的“双重治理结构”。一方面,为了保障学术自由基本权利,法国与德国均强调学术自治的传统,并分别通过法律予以确认。另一方面,鉴于高等教育作为公共服务的传统,国家对高校的监督(包括法律监督与专业监督两类)也具有相应的法律依据,以保障公共利益与国家意志的实现。据此,在以法国与德国为代表的欧陆国家,公立高校自治权往往被视为国家行政之外的“剩余产品”,且范围主要是学术领域。[6]

  然而,基于法治主义原理,建构公立高校与政府之间关系的传统,也具有一系列内在弊端。一方面,巨细靡遗的法律规定,限缩了公立高校的自治权限与空间。例如,根据1969年《基本法》的修订,德国联邦议会获得了关于高等教育事项的通则立法权。据此,1976年颁布实施的《高等学校总纲法》本应定位为一部“框架性”的法律。然而,该法律却“在很大程度上包括了学生课程和考试行为、大学招生标准和教授任命及任期的基本规则,如规定教授必须在获得院系同意的情况下才能跳槽到另一所大学,如果其所在院系撤并了则另当别论”[7]。受此影响,德国高校的“研究与教学程序于不知不觉中被行政科层化(burokratisiert),国家对此颁布大量规则、扩充法制,以致更深刻地在法律上、财政上限制学术自治”[8]。除此之外,德国各州的法律也对公立高校的自治产生了较大的“限缩效应”。诚如Eric Barendt所言:“《高等学校总纲法》规定大学有权在州法律的限制范围内、在得到州准许的前提下进行自我管理,制定校内基本规章制度。但我们明显能看到,州法律明显限制了大学自我规制的实质自由。因此,尚不确定这一规定,是否更多是用来装点门面的。”[9]

  正因为如此,不乏公法学者对于国家限缩大学自治权限的做法表示质疑。例如,德国公法学者赖因哈特·亨德尔(Reinhard Hendler)认为,“虽然从自治的观点来看,一个公法组织单位在自负其责处理事务的同时,也接受那些处于专业监督之下的和受主管的国家机关的指示权约束的任务(即所谓的委办事务或指示任务),亦无不妥之处,在自治领域经常可以见到这种将自治的事务与委办事务(指示任务)结合起来的情形。这里唯一要指出的是高校的例子。如果一个公法组织单位的全部活动领域都受到专业监督,就谈不上自治了。自治机构决策和发展的自由空间有多大,关键取决于法律监督的具体尺度。如果该尺度包含不确定的法律概念,就可能显著压缩自治机构的行政自主权。”[10]我国地区学者周志宏教授认为,“立法在大学领域只能扮演框架立法的角色,针对大学目的、任务以及基本权利的限制作最低条件的规范。法律所为的规定不应过度干预大学内部基于学术、教育目的的自主判断,以免侵害大学自治权,因此不得为明确、具体的细节规定。”[11]概言之,大学自治下的法律保留只能是框架性、低密度的法律保留。

  另一方面,程序性管制模式具有低效、烦琐与僵化的弊病。从某种意义上而言,程序性管制模式,是法治主义走向极端化的表现形式。以德国为例,受高等教育“一体性理念”(Der Gedanke der Einheithichkeit)的影响,学习规则与高校考试规则的制定,被视为德国州高等教育权与大学学术自由权合作的规范领域。高校在制定这两类规则时,受到政府的行政监督。有学者认为,“政府虽有对大学自治规章的许可权,却不允许政府借由许可权对教学与学习的内容产生任何影响。”[12]“监督制度不是作为掌控或降低学术水准的工具。同样地,教育部长致力于维护所有大学学习课程的某种程度上的一致性亦不属于对大学的控管。”[12]然而,实践证明,国家对学习与考试事项的“框架性规制”(framework regulations),如考试规则,被证明是烦琐与低效的。[13]

  值得指出的是,程序性管制模式是“法律一致性”原则适用的必然结果。依据尼夫(Neave)教授的理论,“法律一致性的核心原则”是帮助处于规范化道路上的国家保证公平、公正的原则,但这却使得高等教育系统的变革变得异常艰难,因为这种变革需要公平地、系统地贯穿整个体系。这可能是许多欧洲国家解除对高等教育系统管制的主要原因之一。[14]

  全国教育科学规划2018年度国家青年课题“高等教育质量保障的法律规制研究”(CIA180271)。

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